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Public Policy Method(2)

最近、鴨を見かけるとオスばかりなので、メスはどこなんだろう、卵でも抱いてるのかなと思っていたのですが、今日、運河でヒナを連れたメスを発見しました。1羽は7羽もヒナを引き連れていて、か、かわいい。写真にも撮ったのですが、かなりの速さで泳いでいたため見事にブレていました。

さてPublic Policy Methodの2日目ですが、最初はWatt先生による、財務省のLinkAge Plusという調査の紹介でした。これは私の理解によれば、高齢者を対象とした様々なプログラムの効果を測定した調査です。プログラムは高齢者の生活全般の改善を目指すもので、ソーシャルライフの充実から太極拳(バランスを鍛えるのに有効なんだそうです)による転倒防止までバラエティがあります。で、例えば太極拳をやらなかった場合に想定される費用、例えば転倒による怪我の医療費、公的補助による家の改造費用などと太極拳をやった場合のベネフィットを比較する、といった調査のようです。
しかし相変わらずWatt先生、前置きが長くて話すのがゆっくりなので、結局調査全体の説明に至らず、正直、なんだかよくわかりませんでした。

次はTotal Placeのパイロット地域の評価です。Total Placeというのは、児童福祉、薬物対策、人事などなど、様々な行政の仕事がそれぞれの組織で実施されているので、統合してダブリを排し、効率化を図ろうというもので、イギリスでは13のパイロット地域で実施されており、バーミンガムもその一つです。どの分野で実施するか、どう実施するかは地域によって異なるようで、バーミンガムでは6つのターゲット分野(薬物とアルコール・組織犯罪・学習障害など)に対して実施し、今年の2月に報告書をまとめています。これが99ページもある壮大なもので、しかも飛ばし読み程度では具体的に誰が何をやったのかよくわからないというシロモノです。私は自分が役人なので、役所の文章はよくわからないという市民のみなさんの気持ちがよくわからなかったのですが、ちょっとわかりました。
この評価で使用されたのが、一番初めのモジュールで紹介されたQメソドロジーです。これを授業でやった時には、何の意味があるのかと思いましたが、ようやくわかりました。
Qメソドロジーでは、提示されるいくつもの文章を、同意の程度により参加者が分類していきます。今回の調査では42の文章、例えば「Total Placeはリスクをとる行為だ」などを参加者が強く同意する順に並べていき、あらかじめ質問者が設定したフレームにその順に放り込んでいくものです。
この手法のメリットは、私が思うに、参加者に価値の優劣をつけさせるので、特に日本人では「どちらでもない」に票が集まりがちなリッカートスケールよりも価値観がはっきり出るということではないかと思います。なるほどなと思いました。最初の授業でやった時は本当に意味不明でしたが。どこで使うのかと思いました。

2日目の最後は宿題の説明と修士論文の説明でした。1つめの宿題は、「公務の向上のために何が有効なのかを理解する手段という視点から、調査の強み弱みを分析せよ」です。ついでに「人はそれに目をつぶることで自分の仕事が成り立つ事柄に対しては、目をつぶる」という誰かの引用だかWills先生の創造だかがついています。
えーつまり、調査自体の質、つまりフレームワークの適切さ、調査対象数が十分かなどの検討ではなく、いわば調査が誤解されやすい点、実務に有効な点から分析せよ、との課題です。へえ、と思いました。

授業の後でWills先生に、この課題は生徒の多くが現職の公務員だから、実際の仕事上で役立つようにという意味で出したんですか、それとも、今イギリスで求められているEvidence Based Policy makingに役立つようにですか、と聞いたら、両方、と言っていました。INLOGOVって面白いところだなあと思いました。ある意味、これは留学生にとっても有用で、帰国後の新しい職場で役立つかもしれません。が、調査の正確性よりそういうテーマで課題を出すのが少し驚きでした。

ちなみにMartin Wills先生、左耳に小さいピアスをしています。最初の授業の時、留学生の間でもちょっと話題になりました。そういうパンクなオッサンですが、学内をいつも気難しい顔して歩いているので、ちょっと面白いです。
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Public Policy Method(1)

昨日今日と、最後のモジュールであるPublic Policy Methodの授業がありました。授業中は退屈だったりくたびれたりするのですが、もう終わりと思うと名残惜しいです。学校というのはそういうものかもしれません。一方、イギリスの「学位」だけが目的であるギリシャ人の兄ちゃんはせいせいしている模様。合理的な奴。

この授業では修士論文を書く際のMethodology(方法論)を教えます。どの程度までやるのか(統計学とか社会調査法とか)と思っていたのですが、前半は実際の調査をいくつか見て、リサーチとは何かを理解するというものでした。例として、子供達が主体的に学校の改善に取り組むことによりどんな成長を見せるのかを調査したものと、Audit Commissionのリサーチが紹介されました。

学校の改善の調査は、INLOGOVのリサーチフェローであるMs.BokhariがMartin Willsと共同で実施したもので、18ヶ月、毎回の子供たちのミーティングに同席して観察調査するという手間のかかったものです。理論の枠組みからきちんと構成されており、論文らしくて面白かったです。論文らしいというのも変ですが。
監査委員会のリサーチでは、Policy Research and Studiesのシニアマネージャーが来て講義しました。監査委員会は監査を行うだけでなく、様々な調査を実施しています。おそらくは少し前からですが、イギリスでは"Evidence based policy (decision) making"を導入する動き(又は願望)があるようです。つまり、ただの前例踏襲や政治家・官僚の経験による政策決定ではなく、データやリサーチに基づいたいわば合理的な政策決定を行おうというものです。そのベースとなるリサーチが求められているようです。なので、アカデミックの行う調査とはだいぶ毛色が異なり、もっと学問的分野に貢献するような調査を行うべきだ、いやそもそも目的が異なるのだから必要ない、といった議論があったようです。最近では、アカデミックの構築したセオリーやフレームを使うなどの動きもあるようです。一方で、シニアマネージャーの人は、「最近は効率化の参考になるようなデータが重視される傾向にある」と言っていました。調査には必ず目的があるので、効率化に役立てたいとか、政策決定に使いたいという目的があるのは当然ですが、何となく、イギリスでは純粋なアカデミック調査よりも「役に立つ調査」にとても軸足が置かれている印象がします。まあ、貴重だけど何の役に立つかわからないデータを集めるのも意味ないんですが。

ちなみに私はこういった合理的決定というものをほどほどにしか信じていません。これは私の前のボスが優秀だが野生の勘的政策決定の男だったから、ではなく、データやリサーチの後には必ず主観的な判断と決定がある、と明治大学のガバナンスで習って目からウロコだったからです。これは行政評価の話で出たのですが、財政担当課は当初、行政評価を実施すれば、その結果を見ていわば自動的に廃止すべき事業がわかる、と期待したようです。しかし、いま業績が悪い事業に対して、廃止するか、もっと資源を突っ込んで改善を図るかは決定の問題であって、評価結果から単純に導かれるものではない、という話に非常に納得しました。データやリサーチを決定の材料にする、程度の合理性であれば、Evidence based policy (decision) makingもいいと思います。

ところで監査の潮流といい、イギリスは何となく「合理性」というものに対する信仰心が厚いような感じがしています。リーダーシップの専門のBriggs教授が、「西洋では合理性が重視され、東洋の『直感的な(intuitive)』リーダーシップはあまり注目されなかったが、最近見直されている」と言っていました。まあ、前のボスの野生の勘もどうかと思うんですけどね。

このほかには、質的調査・量的調査とはなど、割と基本的な事項についての講義がありました、私の印象としては、いわば論文の入門編(修士論文レベル)といった感じでした。PhDの人の話を聞いていると、Methodologyは猛烈に、徹底的に問われるところだそうなのでどんなものかなと思っていたのですが、受講者が実務家ということもあり、少しゆるめにやっているのかなという印象を受けました。って、えらそうに言っておいて後で大変な目に遭ったりしそうですが。1日目はこんな感じでした。

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Outcome, Performance and resources(5)

さて後半、Watt先生に続き、Dr. Whitemanが公共サービスの監査(Audit)・検査(Inspection)について講義しました。

イギリスには地方自治体の外部監査を所管する親玉、Audit Commission(監査委員会)があります。正直、ここだけだと思っていたのですが、何と分野別に検査組織が沢山あるのです。たぶん一番大きいのが教育部門の監査を行うOFSTED (Office for Standards in Education, Children’s Services and Skills)、Health and Social Careの監査を行う Care Quality Commission、公共住宅関連の Tenant Service Authority、警察分野のHMIC (Her Majesty's Inspectorate of Constabulary for England, Wales and Northern Ireland)、保護観察分野のHM Inspectorate of Probationなどで、以前はもっとあったのが、統合されたようです。

OPSR(Office of Public Service Reform)の統計では、公共サービスへの外部検査に要する費用は、97/98年に250Milだったものが、02/03には550Milに増加したとのこと。イギリスポンドは高値(260円)と最安値(130円)がすごく違うので換算が難しいのですが、まあ200円として1,100億円です。思わず授業そっちのけで換算してしまいました。ちなみに単純比較はできませんが、参考までに、日本の会計検査院の平成20年度の支出は164億円です。

いやー、1,100億円ものお金を事業じゃなくて検査するためだけに使うのってどうなの、と思うのはみな同じなようで、パブリックの検査について論文を色々書いているSteve Martinも同じ指摘をしていますし、まだ読んでないし読むかどうかわかりませんが、UK等で盛り上がる監査の潮流を批判した「Audit Society」というMichelPowerの本も有名なようです。

授業の中で、現在は多数の監査・検査組織が並立していて、独自の基準や手法で検査を行っているが、受ける方としてはダブリがあったりするので、メタ・ガバナンスの考え方を取り入れ、連携を持った監査・検査組織の集合体を作り、そこで情報共有や事例共有を行えばよりよくなるのでは、という指摘もありましたが、いや、そもそも、そんなにいくつもあることの方が問題では、何を呑気な、とちょっと思いました。

あと、以前はAuditとInspectionの役割がまあ分かれていたが、もともと、厳密に分けるのは難しいものであり、加えて最近はRegulationも混在してきて、不適切事項を指摘するのと、改善指導をするのと、効率化や品質向上に向けて助言を行うのと、規制を行うのが混ざって監査・検査組織に期待されているという話がありました。ただ、不適切事項を検知するのと、改善に向けた助言を行うのは違う能力・知識が求められるので、それを一緒くたに一つの監査・検査組織に求めるのは適切でない、という指摘がありました。

そしてケーススタディとして出てきたのがドンカスターの事例です。私はイギリス人ではないのでよくわかりませんが、ドンカスターはどうも評判のよくないことで有名な(変な日本語)自治体のようです。Audit Commissionの報告書が配られたのですが、すごいのが、最初にあるサマリーの最初の一行が「ドンカスターは失敗している。」でした。こんな自治体の面子を丸潰しにするようなこと言ってもいいのかなー、それは自治体の議員やトップを含めた職員の反発を招くだけで、監査委員会の「俺たちは厳しいんだぜ!」というパフォーマンス入ってるんじゃないの、と思うのは私だけですかね。
報告書のボディでは失敗と判断される理由が挙げられていますが、正直、私にはよくわかりませんでした。基本的には、市長の能力に問題があるのと、市長と議会与党の対立により事務が正常に遂行されないのが最大の問題なようで、加えて、一部のサービスが基準に達していない、というのが失敗している理由です。しかし、その根拠は主にインタビューや職員アンケートで、これらはかなり主観的な調査手法です。第一、政治的な対立についてのインタビューは、相当バイアスがかかった証言ばかりになると思います。加えて職員アンケートでは、市長や議員に対してもそれほど悪い評価をしていません。また、自分たちのサービスの品質にも自信を持っているし、職場に満足している人も7割です。職員全員がひどい怠け者で、低いレベルで満足しているという仮説も成り立ちますが、これ、根拠がないので。
監査委員もプロなので、根拠のある監査を行っているのでしょうが、素人の私には報告書だけからは読み取れませんでした。ドンカスターの実態を知っていれば納得する点が多いのかもしれませんが、私から見ると、イマイチ納得いかない監査報告書でした。

個人的には、そんなに多数の監査・検査組織があって、多額の予算を消費し、しかもその結果、根拠のあいまいな(と私には見える)報告書で、改善指導ならまだしも、自治体の面子をいきなり丸潰しにするようなこのイギリスの制度ってどうよ、と思いました。私は自治体職員なので、余計に同情的になるのかもしれませんが。

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Outcome, Performance and resources(4)

さて授業の番号がおかしいのですが、昨日今日で終了した後半2日を前半より先に書いておきたいと思います。

後半は、Watt先生とDr. Whitemanの2人が主宰しました。ちなみにDr.Whitemanは別に悪い人ではありませんが、INLOGOVの勧誘に関しては、学生ほしさからか誇大広告気味なので信用すべからず、です。

そんなことはどうでもいいのですが、まずはWatt先生の3つの講義、Devolved finance and performance、Charging for serviceとBudgetingについてです。Watt先生は経済学者なので、基本的に地方分権の話でも、自治体サービスの話でも、経済学の視点から話します。平たく言うと、必ずグラフが出ます。コストとベネフィットとかの。

Devolved finance and performanceは、分権の話で、まずは地方で予算を組むようにするとどんな利点があるのか、という話です。以前にも書きましたが、イギリスの地方自治体の予算の75%は中央から配分され、50%は補助金として来ます。地方で予算を組むようにすれば、地方にあった予算編成や、「同じ池での釣り」の防止(補助金は国の金なので、各自治体は他の自治体のことを考えず、魚(予算)を取りまくるのが合理的な行動で、ためらった自治体は単純に損をする。自分の池を持てば、魚の数や大きさを考えて漁をするようになる)、中央に伺いを立てなくていいため意思決定が早くなる、といった利点が挙げられました。
さて予算を地方に配分するにしろ、何に基づくかという問題があります。前例主義、政治交渉、自治体評価(Star-rating)での星の数(でも評価でよい点を取るためにはリソースをドカンとつぎ込むのが効果的だが、それだと補助金が増えても得だか損だかわからなくなる)が、Formula(何と訳すんですかね、公式でしょうか)などによる、という話があったあと、彼のお勧めはFormula、一番フェアだからという話がありました。これで配分を行えば、ロビイングの効果も限定されるし、与党の強いエリアが政治的に多く配分されるといった不公平もなくなるというのが彼の説です。

ついでに、組織内での分権の話もありました。予算を各部で決定して、共通のサービス(人事、法律アドバイスなど)には内部であっても対価を払うという発想です。考えたことなかったですね。

それで引き続いてCharging for serviceの話となります。組織が小さければ、取引費用(Transaction Cost)で見合わないが、大きな組織では検討する余地があるとのことでした。ただ、いくらにするかが問題です。価格設定については、利益ベースと支払い能力ベースの考え方があります。これだけの利益を得られるから、その額にする、か、これだけ払えそうだからその額にする、です。後者は無茶のようですが、医療費などはこの考え方です。また、有限のサービスをどう配分するかについては、先着順、供給側の選択(差別につながるおそれあり)、情報を持っている(サービスについて知った人)などの話があり、究極の場合、サービスの質を落とせば希望者が少なくなるので、供給数に余裕ができる、NHSなどはこの手段を使っているのではないか(ひどい医療サービスを提供して、みなが病院に来ないようにする)というジョーク?もありました。

最後の予算については、例によって例のごとく、時間が足りなくなったのでほぼ飛ばしましたが、予算についてもコストとベネフィットによるもう少し合理的な配分があるのでは、という話がありました。

これらの3つのテーマを、初日の午後と二日目の午前中にやってWatt先生のパートは終了です。

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Outcome, Performance and Resources(1)

私はノートPCのキーボードが好きでないので、以前使っていたMac(私は本来マックユーザーなのですが現在やむなくマイクロソフトの軍門に下っております)のキーボードをUSBにつないで使っています。設定も不要ですが、パソコンがこちらのものなので、対応キーが微妙に違います。特に()がずれているのでよく間違えます。うーん。

さて、以前の授業も書いていませんが、まだ覚えている方から書いた方が多少はマシと思うので、3月中旬にあったOutcome, Performance and Resources(必修)の授業を。今までは5日間のうち、前半2日・後半3日のパターンだったのですが、ここからは前半が3日になりました。どっちにしろ3日連続はしんどいですけど。

この授業はPeter Watt、Philip WhitemanとMartin Willsの3人の先生が担当します。初日は終日、Watt先生でした。彼はファイナンスの専門で、エコノミストと自分を紹介していました。なので、内容も経済学の観点からの話が中心です。
現在、イギリスの地方自治体の自主財源(カウンシルタックス)は全体の収入の25%くらいで、残りはいろいろな形で中央政府から入ります。その中で地方の納税者に対するアカウンタビリティはどうするのか、また、納税者によるコントロールはどうするのか、という問題提起がまずありました。
その後、プリンシパル・エージェント理論とその問題点の話があり、エージェントに対するモニタリングをどうするか、という話が続きました。プリンシパル側から見てエージェントにかかる費用は、実際の事業委託費と、モニタリング費用となります。
プリンシパル・エージェント間の問題点のひとつである情報のギャップについては、モニタリングの方法を工夫する、統計的に判断する(例えば家の掃除の場合、洗剤の減り具合で清掃の程度が判断できる)(でもこれは意図的な介入によってすぐ崩れる)、いっそ自分でやる(ただしアダムスミスの経済学的に言うと、大量生産ものや専門家から買った方が効率的なのでムダ)などの方法の説明がありました。次にトラストモデルの話があり、例えば発注部門と契約部門を分ければ、エージェント側は嘘をつくインセンティブがなくなり、プリンシパル側はエージェントの自主モニタリングに任せることができるし、コストもかからない、といった話がありました。ただこの場合、プリンシパル側は2つの部門に仕事をさせるので、そちらに費用がかかります。結局、今はICTが発達したので、トラストモデルに頼らずとも、そこそこ経済的なモニタリングはできるんじゃないの、という指摘もありました。

この後、官僚制の話、つまり官僚をどうコントロール・モニタリングするかの話になりました。ニシュカネン・モデルの話があり、政府は単独の供給者であるため最適条件が達成されないが、監査や競争を取り入れることにより防げるのではないか、との話がありました。(注・あくまで授業レポートなので違うかもしれませんが)
ここから続くのが例のベストバリューやパフォーマンス・インディケーター、CPAやCAAの話です。

が、Watt先生、話すのがとてもゆっくりなので、最後の方のこの辺は時間が相当足りなくなりかなり省略しました。私は終わらないかと思いました。まあ、政府が使っている評価や指標の話を詳細にされても、途中で気絶してしまうのは明らかですが。

最後に、ソビエトでの指標設定が失敗した話、シグナルを使った指標設定(例えば、弁護士の有能さは測定できないが、着ているスーツの値段というシグナルである程度は想像がつく、など)などの話がありました。

こうやってまとめてみると、授業がちゃんと構成されていることがわかります。いやー、受けている最中は話を聞くのに忙しくて、自分で構成することが難しいのです。
しかし私のヒアリングはまだまだで、何言ってるのかぜんぜんわからない時も多いのですが、初めての授業より多少余裕が出てきました。講義を聞きつつ、自分で要点と思うところをまとめながらメモを取れるようにもなりました。それだけかい、とか言わないように。

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プロフィール

lc630

Author:lc630
2009年からバーミンガム大学大学院に留学をはじめました。これからバーミンガム大学を目指す方・40歳を超えて留学しようという方のために、おぼえがき的に少し残しておこうと思います。

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